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XXVI Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de Iberoamérica

La Antigua Guatemala, 2018

A finales de 2016 Guatemala asumió como Secretaría Pro Témpore para el período 2017-2018 de la Conferencia Iberoamericana. Consciente del reto que supone un contexto internacional marcado por la aprobación de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), los cuales nos mueve la ilusión y la confianza en este ámbito privilegiado entre 22 países miembros, para iniciar un trabajo conjunto de cara a la próxima XXVI Cumbre Iberoamericana de Jefes y Jefas de Estado y de Gobierno en La Antigua Guatemala bajo el lema de “Una Iberoamérica próspera, inclusiva y sostenible”.

En ese sentido, esta nota conceptual contiene una radiografía sobre el estado de situación de la región iberoamericana en materia de prosperidad, inclusión y sostenibilidad. Recalcando que si bien la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible no puede ser divisible y se debe velar por la adopción integral de la misma, la cooperación iberoamericana y sus ejes de acción apuntan estrechamente a todos los Objetivos, desencadenando con sus acciones el logro de la integralidad de la Agenda, pero especialmente a los relacionados con la definición de nuevos modelos de gobernanza y cohesión social, creación de alianzas mediante los diálogos, la educación, por medio de los programas, iniciativas y proyectos que promueven la cultura, la innovación necesaria para transitar a nuevos modelos productivos, a través de los espacios de conocimiento, y transversalmente en todas las áreas con el tema de género.

Bajo esas líneas de acción, la implementación de los ODS priorizados deben acoplarse a la conveniencia de la región, dar continuidad a los compromisos asumidos en las cumbres anteriores, tener acciones concretas que no dupliquen esfuerzos, y generar un valor agregado a lo que ya se está trabajando en diferentes mecanismos, de manera concreta y viable, para continuar fortaleciendo la identidad iberoamericana. La Agenda como un marco de acción ambiciosa, supone la transición a modelos de desarrollo incluyentes y sostenibles a lo interno de los países y así como con el contexto internacional. Para que ello suceda, los países deben pasar por un proceso de adopción de la Agenda integrándola a sus planes de desarrollo existentes o a los que vayan creando, con el objeto de asegurar un desarrollo en donde nadie se quede atrás.

Somos conscientes que son varios los retos que aún tenemos por delante para seguir fortaleciendo el trabajo en común. Sin embargo, vemos necesario identificar cómo la Conferencia Iberoamericana está contribuyendo a la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y cómo quiere impulsar la nueva Agenda Global de Desarrollo que a todos nos compromete.

Para ello, consideramos que en este período que iniciamos debemos orientar algunas de las actividades previstas en la Conferencia a esta reflexión y desde ahí, recoger los insumos necesarios para contar con una Declaración Política que proporcione herramientas a la región en materia de desarrollo sostenible.

Guatemala propone una nota conceptual que invita a la reflexión y la acción de aquí a la Cumbre sin limitar el alcance en la Agenda 2030. Como Secretaría Pro Témpore nos ponemos al servicio de la Comunidad Iberoamericana; convencidos de que juntos lograremos seguir impulsando un espacio de trabajo que genere mayores oportunidades de desarrollo para los millones de hombres, mujeres y niños de la región Iberoamericana.

Financiamiento para el Desarrollo de los países de renta media

    I. Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible

La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y sus 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible, aprobados en septiembre de 2015 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, es de carácter integral e indivisible y conjuga las tres dimensiones del desarrollo sostenible. Representa el consenso de gobiernos y actores diversos en pro de una visión transformadora hacia la sostenibilidad económica, social y ambiental frente a la necesidad de cambiar el actual estilo de desarrollo. El cambio climático y los problemas que atraviesa la economía mundial demandan una respuesta de manera urgente. Dicha respuesta no puede ser aislada, unilateral o restringida a un pequeño grupo de países. Implementar la Agenda 2030 y avanzar hacia el logro de los ODS exige la acción concertada de la comunidad internacional. Los propios principios que orientan los ODS recogen esta visión global, al enfatizar que nadie debe quedarse atrás y que se busca la prosperidad compartida y la protección del planeta para las futuras generaciones, sin importar su credo, nacionalidad, raza o etnia.

Los ODS constituyen un avance político y conceptual respecto de la agenda previa definida en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) porque surgen de un debate amplio, en un contexto de multilateralismo democrático, en el que participaron activamente los gobiernos y diversos actores sociales, y porque en ellos se retoma el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas entre países. Representan también un progreso en lo conceptual, porque abarcan una gama más amplia de temas en comparación con los contenidos más modestos propuestos en los ODM. La igualdad y el cuidado del ambiente son sus ejes principales, e incorporan temas como el derecho al empleo productivo, la transparencia y una nueva ecuación entre Estado, mercado y sociedad, que estaban ausentes en los ODM.

Se trata de una agenda civilizatoria con un enfoque universal, indivisible y basado en derechos que propone “que nadie se quede atrás” y requiere la participación de todos los sectores de la sociedad para su implementación. Esta agenda transformadora compatibiliza, por un lado, las políticas nacionales en favor de la igualdad y el crecimiento inclusivo con trabajo decente y, por otro lado, la expansión del comercio internacional, la lucha contra el cambio climático y la prevención de conflictos.

Este proceso es complejo y exigente en términos institucionales y de diseño de políticas debido a las características de interdependencia de los ODS y de universalidad e indivisibilidad de la nueva agenda.

Las políticas para implementar la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y alcanzar los ODS requieren un nuevo estilo de desarrollo: un cambio estructural progresivo con la igualdad y la sostenibilidad ambiental en el centro, basado en coaliciones sociales y pactos para la gobernanza a nivel mundial, regional y nacional. La viabilidad de este cambio de modelo exige una visión de largo plazo y una nueva correlación de fuerzas sociales y políticas: el desarrollo es esencialmente un problema político. También se precisa de medios de implementación como el financiamiento, la tecnología, el comercio justo y una arquitectura institucional del siglo XXI. Como toda gran transformación, su éxito o fracaso se definirá en el campo de la política y en el contexto de una revisión de la ecuación entre Estado, mercado y ciudadanía.

A. LA PRÓSPERIDAD EN IBEROAMÉRICA

    I. Importancia de los países de renta media y en transición, así como, la heterogeneidad de los países de renta media y en transición

Actualmente, 108 países de los 218 categorizados por el Banco Mundial se encuentran dentro de la categoría de ingresos medios y esta agrupación alberga a más del 75% de la población mundial. Los países de ingresos medios se encuentran en todas las regiones en desarrollo del mundo. Como se muestra en la Figura 1, América Latina y el Caribe tiene la mayor proporción de países de ingresos medios en todo el mundo (22,94% del total), seguido de Asia Oriental y el Pacífico (21,10%) y Europa y Asia Central (20,18%). Mientras tanto, el 59.52% de los países de América Latina y el Caribe pertenecen a la categoría de ingresos medios en comparación con el 75% para el sur de Asia y el Medio Oriente y África del Norte, 60.53% para Asia Oriental y el Pacífico, 37.93% para Europa y Asia Central, y 41,67% para África subsahariana. Dentro de la categoría de ingresos medios, la mayoría de los países de América Latina y el Caribe se clasifican como países de ingreso medio alto, lo que representa el 47,62% del total regional. Los países de ingreso medio bajo representan el 11.90% de los países de América Latina y el Caribe.


Fuente: Sobre la base de los Indicadores de Desarrollo del Banoc Mundial Mundial (2017). En total, el Banco Mundial reporta que hay 108 países de renta media (RM) a nivel mundial. En cuanto a países individuales, Asia Meridional(del Sur) se compone de un total de 8 países, de los cuales 6 son RM, Medio Oriente y África del Norte consta de 21 países, de los cuales 13 son RM, Asia Oriental y el Pacífico consta de 38 países, de los cuales 23 son RM, América Latina y el Caribe está constituido por 42 países, de los cuales 25 son RM, África Subsahariana está compuesta por 48 países, de los cuales 20 son RM y, finalmente, Europa y Asia Central consta de 58 países, de los cuales 22 son RM.

A través del tiempo, los países de medianos ingresos se han convertido en una fuerza económica en crecimiento. Los datos disponibles desde 1960 hasta 2016 muestran que los países de ingreso medio han aumentado su participación en el PIB mundial de 18.5% a 33.2%.

Al mismo tiempo que los países de medianos ingresos han emergido como una fuerza creciente en la economía mundial, han logrado avances significativos en términos de indicadores sociales. No obstante más del 75% de la población mundial vive en países de medianos ingresos, estos concentran el 74.28% de los pobres del mundo. El progreso social también es visible en términos de otros indicadores sociales básicos, como la desnutrición, tasa de alfabetización y educación. Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en el caso de América Latina, 72 millones de personas (o el 40% de la población total) se encuentran en condiciones de pobreza. La tasa de pobreza tiende a ser mayor en los países de ingresos medios altos que en los más bajos.

Desde una perspectiva global, el ingreso per cápita promedio del grupo de países calificados como países de ingresos medianos bajos para los años 2007 a 2016 varió entre un mínimo de US $ 1.816 y un máximo de US $ 10.410. Estos niveles variables de ingreso per cápita pueden asociarse en muchos casos con condiciones sociales dispares medidas por indicadores tales como las tasas de pobreza y los índices de desigualdad. La tasa de pobreza para este grupo de países varió entre un mínimo de 1.5% y un máximo de 63.8% y el índice de Gini entre un mínimo de 24.1 y un máximo de 55.65.

En el caso de América Latina y el Caribe, existen disparidades evidentes. Teniendo en cuenta todos los países de medianos ingresos de la región, el nivel promedio del PIB per cápita durante el período 2007-2016 oscila entre un mínimo de US $ 4,130 y un máximo de US $ 18,722 dólares.

A pesar de graduarse en altos ingresos o en el medio alto, algunas economías de América Latina y el Caribe (ALC) pueden ser incapaces de enfrentar sus necesidades financieras de desarrollo debido a los bajos ingresos tributarios. La graduación supone en muchos casos la exclusión de los recursos internacionales para el desarrollo. Sin embargo, lograr una mejora en los niveles de PIB per cápita no implica necesariamente que tengan los recursos nacionales para satisfacer las demandas socioeconómicas. Por ejemplo, en las economías de ALC, algunos países de ingresos medios altos, como República Dominicana, México, Panamá o Paraguay, podrían ser incapaces de satisfacer sus necesidades financieras para el desarrollo. Además, estos países presentan niveles de impuestos por debajo del promedio mundial de países bajos o medianos ingresos.

Del mismo modo, los países de altos ingresos, como Chile o Uruguay, o las economías que deberían graduarse en altos ingresos durante los próximos cinco años, como Panamá o Costa Rica, registran niveles de impuestos sobre PIB muy por debajo de los promedios registrados en los países de altos ingresos lo que socava la capacidad de estos para satisfacer las necesidades socioeconómicas y mejorar el bienestar de sus ciudadanos.

    II. Logros sociales de la región

Los avances en materia de pobreza y desigualdad del ingreso fueron el resultado de políticas activas implementadas por los países de la región en el ámbito productivo, social y del mercado de trabajo, en un contexto económico favorable en el cual los objetivos de erradicar la pobreza, promover la inclusión social y reducir la desigualdad ganaron un espacio inédito en la agenda pública. En ese período, se expandió el espacio fiscal y la agenda de derechos, se fortaleció la institucionalidad de las políticas sociales y ganaron espacio en la agenda pública las propuestas y medidas de política tendientes al fortalecimiento de los sistemas de protección social con vocación universalista.

En lo social, los países de América Latina y el Caribe en su conjunto han logrado avances importantes en materia de reducción de la pobreza extrema, el hambre, la desnutrición y la mortalidad infantil. Por otro lado, el progreso ha sido insuficiente en lo relativo a la conclusión universal de la educación primaria, la paridad de género tanto en el empleo como en los parlamentos nacionales, la reducción de la mortalidad materna, el acceso a servicios de salud reproductiva.

Durante la última década la región ha experimentado una reducción importante de la pobreza, de niveles superiores al 40% en 2002 a menos del 30% en la actualidad. En 2015, la tasa de pobreza se situó en el 29,2% y la tasa de pobreza extrema en el 12,4%, lo que vale decir que 175 millones de personas se encontrarían en situación de pobreza por ingresos en 2015, 75 millones de las cuales estarían en situación de indigencia.

Más allá de patrones generales, las experiencias nacionales son disímiles y diversos factores pueden haber contribuido a la mencionada reducción. En las economías del Cono Sur, por ejemplo, la institucionalidad laboral mediante el salario mínimo y la negociación colectiva ha contribuido de manera significativa. En las economías de Centroamérica, las fuentes de ingresos no laborales, en particular las remesas, han tenido un impacto positivo en la pobreza y, en menor medida, en la desigualdad. En general, las transferencias no contributivas a hogares con niños y las pensiones no contributivas ayudaron al descenso de la desigualdad en la década anterior.

En la actual coyuntura económica, marcada por bajas tasas de crecimiento económico, deterioro del mercado de trabajo y reducción del espacio fiscal en un gran número de países, los avances logrados están en riesgo. Por eso, se afirma la importancia de sostenerlos y evitar retrocesos, y de que entre las prioridades a cautelar estén la inversión social y la recaudación fiscal. Ello es importante porque los costos asociados a la persistencia de la pobreza y la desigualdad en América Latina no solo inciden en la vida de las personas que sobrellevan está situación, sino en la sociedad en su conjunto.

Cuando los costos de las crisis económicas tienen un impacto en las políticas dirigidas a la pobreza y la exclusión, resultan en una doble penalización hacia la población en situación de vulnerabilidad que, por una parte, debe soportar la contracción de las oportunidades del mercado laboral y el deterioro de la calidad del empleo, y, por la otra, debe cargar con los efectos de la restricción y austeridad fiscal que suelen afectar la inversión en los servicios, políticas y programas sociales relacionados a sus derechos sociales y económicos básicos. Como contracara, la superación de las condiciones de vulneración de derechos sociales y económicos de las personas beneficia al conjunto de la sociedad y potencia el desarrollo sostenible y el cambio estructural progresivo.

    III. La movilización de recursos y los cambios en el panorama del financiamiento para el desarrollo

Movilización

La banca de desarrollo debe jugar un papel importante en la movilización de los recursos domésticos, los esfuerzos en la movilización de recursos internos-externos y público-privado deben venir acompañados de una mayor variedad de instrumentos y de nuevas combinaciones de distintas modalidades de financiamiento para generar sinergias entre sí.

Los recursos internos constituyen el mayor componente del financiamiento destinado al desarrollo económico y social. Sin embargo, en América Latina y el Caribe el bajo nivel de ahorro, las particularidades de los sistemas financieros y la inexistencia de políticas fiscales adecuadas han menoscabado su potencial como fuente de ingresos y financiamiento.

El análisis de la evolución de los flujos de financiamiento para el desarrollo muestra que en los países de renta media, incluidos los de América Latina, se ha producido un claro retroceso de los flujos tradicionales, como la asistencia oficial para el desarrollo (AOD). En el período comprendido entre 1961 y 2014, los flujos de AOD han pasado de representar, en promedio, más del 1% del PIB regional al 0,2% del PIB regional. Esta disminución obedece a la lógica que guía la asignación de la asistencia oficial, basada en el PIB per cápita como único indicador del desarrollo económico y social de un país, que favorece a los países de renta baja, en detrimento de los de renta media, como los de América Latina y el Caribe.

Al mismo tiempo que los flujos de asistencia oficial han disminuido, los flujos de origen privado se han transformado en la principal fuente de financiamiento de estas economías. Entre estos, se destaca la inversión extranjera directa (IED), que en el caso de América Latina y el Caribe llegó a 167.043 millones de dólares en el 2016, monto equivalente a alrededor del 3,2% del PIB regional y más del 60% de los flujos totales que recibe la región.

Si bien entre 1990 y 2014 los países de la región redujeron su brecha de inversión con relación a las economías desarrolladas y otros países en desarrollo —excepto China y la India—, los niveles de formación bruta de capital fijo en América Latina y el Caribe continúan por debajo de los de otras regiones del mundo en desarrollo.

Tradicionalmente, los niveles de formación bruta de capital fijo en América Latina y el Caribe han tendido a situarse por debajo de los niveles registrados en otras regiones del mundo desarrollado y en desarrollo.

Un análisis comparativo de la evolución de la formación bruta de capital fijo durante un período de más de dos décadas (entre 1990 y 2013) muestra que la región registró niveles de inversión de un 16,7% y un 21,9% del PIB en 1990 y 2013, mientras que estos niveles fueron de un 30,2% y un 26,5% en Asia Oriental y el Pacífico, un 21,8% y un 23,3% en Asia Meridional y un 26,7% y un 23,7% en Europa y Asia Central en los mismos años, respectivamente.

Cambios

Dada la creciente importancia de los flujos privados, un reto clave con respecto a la arquitectura financiera de la Agenda 2030 consiste en encontrar la forma de movilizar recursos privados hacia los objetivos de desarrollo. Los flujos privados constituyen el grueso del financiamiento externo de la región. Estos recursos deben combinarse con los públicos para lograr el apalancamiento necesario para el desarrollo. Sin embargo, los flujos públicos y privados tienen una lógica interna diferente y responden a incentivos distintos.

Los flujos de capital privado están motivados principalmente por el beneficio económico, lo que puede ocasionar que la inversión sea insuficiente en aéreas cruciales para el desarrollo sostenible. En este contexto, el sector público debe desempeñar un papel cada vez más relevante en la inclusión de criterios de rentabilidad social en el análisis costo beneficio. El financiamiento público debe dirigirse a sectores que no atraen suficiente capital privado, y crear un entorno favorable (y los incentivos adecuados), para que aquel capital también se dirija hacia las actividades que promueven los objetivos de desarrollo. La movilización de más recursos externos debe ir acompañada de una promoción de instrumentos y mecanismos nuevos e innovadores para financiar el desarrollo social y productivo.

El financiamiento innovador para el desarrollo abarca una gran diversidad de mecanismos e instrumentos, algunos de los cuales ya se están utilizando, mientras que otros todavía se encuentran en fase de planificación. Se dividen en cuatro grandes categorías: i) los que generan nuevos flujos de ingresos públicos, como los impuestos globales y las asignaciones de derechos especiales de giro; ii) los instrumentos basados en la deuda y el adelanto de recursos, como los canjes de deuda y los servicios financieros internacionales; iii) los incentivos público-privados, las garantías y los seguros, como los compromisos anticipados de mercado (CAM) y los fondos de seguros soberanos, y iv) las contribuciones voluntarias por canales públicos o público-privados, como las donaciones entre personas.

Si bien estos cambios del panorama financiero han ampliado la gama de opciones de financiamiento para el desarrollo, también han incrementado la complejidad de coordinar y combinar la variedad de actores, fondos, mecanismos e instrumentos dentro de una arquitectura coherente con el financiamiento para el desarrollo. Esta complejidad resulta particularmente significativa en el caso de los mecanismos innovadores y los fondos para el clima, que requieren de una mayor claridad en lo referente a su articulación con los objetivos de desarrollo, las fuentes de financiamiento y las condiciones de uso y acceso.

Por otro lado, la relativa disminución de la importancia de los flujos financieros para el desarrollo tradicionales no debería implicar que algunos países quedaran excluidos de dichos flujos por criterios basados únicamente en el nivel de renta per cápita.

Los temas relacionados con el medio ambiente y el cambio climático son esenciales en la agenda internacional para el desarrollo. La comunidad internacional debe actuar decididamente para superar las deficiencias de la arquitectura del financiamiento para el clima, racionalizándola y adaptándola a los requisitos y necesidades de los países.

B. LA INCLUSIÓN EN IBEROAMÉRICA

    I. La desigualdad: un desafío clave para el desarrollo sostenible

Avanzar hacia la reducción significativa de la desigualdad es un compromiso asumido por todos los países de la región (plasmado en el Objetivo de Desarrollo Sostenible 10 de la Agenda 2030, de “reducir la desigualdad en los países y entre ellos”) y claramente expresado en la consigna de “que nadie se quede atrás”. La estructura productiva, poco diversificada y altamente heterogénea, en la que los sectores de baja productividad generan aproximadamente un 50% del empleo, constituye un determinante fundamental de la desigualdad. El mercado de trabajo es el eslabón clave que vincula esa estructura productiva con una alta desigualdad del ingreso de los hogares, relacionada con una distribución muy diferenciada de las ganancias de la productividad y con un acceso fuertemente estratificado al empleo de calidad y a la protección social. Asimismo, se reconoce cada vez más que la desigualdad es un fenómeno que se expresa en múltiples dimensiones y es causado por múltiples factores.

La noción de igualdad de la CEPAL, por lo tanto, no se refiere solamente a una igualdad económica o de medios, sino que, se refiere también a la igualdad en el ejercicio de derechos, en el desarrollo de capacidades (entendidas como el conjunto de habilidades, conocimientos y destrezas que los individuos adquieren y que les permiten emprender proyectos de vida que consideren valiosos), al reconocimiento recíproco de los actores y la igualdad de género, étnica y racial, entre otros aspectos fundamentales (Bárcena y Prado, 2016).

Esta igualdad de derechos, es considerada como el eje primordial de la igualdad y se refiere a la plena titularidad de los derechos económicos, sociales y culturales como horizonte normativo y práctico para todas las personas sin distinción de sexo, raza, etnia, edad, religión, origen, situación socioeconómica u otra condición, y a la inclusión de todos los ciudadanos y ciudadanas en la dinámica del desarrollo, lo que implica una efectiva pertenencia a la sociedad y un ejercicio pleno de la ciudadanía. En sentido contrario, la desigualdad se manifiesta en que no todos los individuos pueden ejercer plenamente sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales y medioambientales y que, por tanto, el principio de universalidad ha sido vulnerado.

En este sentido, al considerar la igualdad como horizonte estratégico y objetivo central del desarrollo y reconocer que la desigualdad y la exclusión social socavan el tejido social y la democracia, los países de la región deben emprender el camino de un cambio estructural progresivo, en conjunto con políticas e instituciones que permitan fortalecer el rol del Estado para redistribuir, regular y fiscalizar. Para ello, es necesario también promover, a través del diálogo y la participación ciudadana, pactos para la igualdad que permitan construir acuerdos y consensos en áreas claves del desarrollo y avanzar hacia una cultura de la igualdad que deje atrás la cultura del privilegio y la injusticia social (Bárcena y Prado, 2016).

Es por eso que la región debe avanzar, tanto en lo productivo como en lo social, hacia un círculo virtuoso de desarrollo en el que, mediante la diversificación productiva y el cambio estructural progresivo, se promuevan los sectores más intensivos en conocimiento y con mayor potencial de crecimiento de la demanda interna y, al mismo tiempo, mediante el desarrollo social inclusivo, se logre reducir las desigualdades sociales, superar la pobreza y consolidar los derechos económicos, sociales y culturales para toda la población. En este círculo virtuoso, la creación de trabajo decente va de la mano con el mantenimiento de niveles de inversión social que garanticen el acceso universal a la educación, la salud, los sistemas de protección social, el agua y saneamiento y la vivienda.

    II. Educación de calidad

No es sólo cuestión de cuántos años de escolaridad, sino de qué y cómo se aprende durante el trayecto. Al respecto hay que advertir que la rápida expansión de la cobertura educativa ha llevado a una desigualdad endógena al sistema, no sólo en términos de los logros educativos alcanzados diferencialmente, sino además por el deterioro en la calidad de la enseñanza y la desigualdad en los desempeños educativos. La información más reciente sobre resultados académicos de países de la región es la que ofrece el Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes (PISA) de 2012, llevada a cabo por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). Esta medición evalúa la adquisición de competencias básicas en las áreas de comprensión lectora, ciencias y matemáticas para una muestra de estudiantes de 15 años. En 2012, participaron ocho países de la región en el examen: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México, Perú, y Uruguay.

La proporción de estudiantes de América Latina que alcanza el nivel mínimo de competencia esperado en matemáticas es menos de la mitad. Alcanzar el nivel 2 en esta medición significa, que los estudiantes pueden reconocer e interpretar situaciones en contextos que no exigen más que inferencia directa. Ellos pueden extraer información relevante de una fuente única y representarla de modo singular. En este nivel, son capaces de usar algoritmos básicos, fórmulas y procedimientos para resolver problemas con números enteros, y realizar interpretaciones literales de los resultados (OCDE, 2013).

En el caso de la medición de lectura, los estudiantes que no alcanzan el Nivel 1, no son capaces de mostrar rutinariamente las destrezas más básicas que PISA busca medir. Dicho desempeño no debe interpretarse como que estos estudiantes no tienen aptitud para lectura, sino que éstos presentan serias deficiencias en la capacidad para emplear la aptitud lectora como herramienta en la adquisición

de conocimientos y destrezas en otras áreas. Los estudiantes que dominan este nivel son capaces de resolver sólo los textos de lectura menos complejos, como ubicar un fragmento de información, identificar el tema principal de un texto o establecer una conexión sencilla con el conocimiento cotidiano. Los estudiantes con aptitud para lectura menor al Nivel 1 podrían, entonces, estar corriendo el riesgo no sólo de enfrentar dificultades en su transición inicial de la educación hacia el trabajo, sino también de fracasar en beneficiarse de una educación más amplia y de las oportunidades de aprender durante toda su vida.

A pesar de que entre los países de la OCDE también existen desigualdades en materia de logros de aprendizajes entre los estudiantes de los distintos cuartiles, en todos estos, a diferencia de lo que ocurre en los países latinoamericanos, la gran mayoría de los estudiantes logra el nivel de competencia básico esperado.

Sin duda estos rezagos, como también brechas internas, en el desarrollo de capacidades medido por aprendizajes efectivos, resultan tan desalentadores como las brechas y los rezagos en años de escolaridad. Una sociedad en que el grueso de las nuevas generaciones no logra adquirir, en su paso por la escuela, las destrezas básicas de lecto-escritura y matemáticas, no va a contar en las próximas décadas con las capacidades requeridas para acompañar el salto en el cambio productivo. El crecimiento sostenido requiere de nuevas generaciones con destrezas básicas que permitan, a lo largo de la vida productiva, seguir trayectorias de aprendizaje continuo y adaptación permanente a un mundo productivo en constante mutación. Sin destrezas básicas consolidadas, es mucho más difícil poder emprender este salto. Y adquirir estas destrezas más tarde en la vida es más difícil y más costoso.

Siguiendo la tendencia a nivel internacional y a diferencia de las competencias básicas del aprendizaje, el efecto del estatus socioeconómico familiar del estudiante sobre el rendimiento del estudiante en educación cívica es moderado. Uno de los indicadores con mayor efecto en este sentido es el estatus ocupacional de los padres del estudiante. En el promedio internacional, el estatus ocupacional explica el 10% de la varianza promedio intra país de los resultados de conocimiento cívico. En el promedio de los 6 países de América Latina que participan en esta medición, éste explica el 11% de la varianza promedio.

La expansión de las oportunidades educativas en la región no ha reducido de manera significativa la desigualdad, el subdesarrollo y la pobreza, muy posiblemente por la magra calidad de la educación. La evidencia muestra crecientemente que la calidad y no sólo la cantidad, puede ser responsable de perpetuar la desigualdad de ingreso; mejorar la calidad de educación de los más pobres podría entonces potencialmente reducir esta desigualdad (Vega y Petrow, 2008).

Dada la diversidad sociocultural de la región de América Latina y el Caribe, es importante entender la calidad educativa de modo más amplio que los resultados académicos en materias específicas como lectura y matemática. Hay que repensar la calidad y los logros de manera situada en los contextos específicos, incorporando a la valoración de los aprendizajes la diversidad étnica y sociocultural, así como los requisitos de formación ciudadana más generales. La relevancia y pertinencia del currículo educativo se constituyen como dos piezas centrales en la definición de una educación de calidad y con vocación de igualdad. Ambas responden a interrogantes claves para hacer del currículo una pauta de conocimientos necesarios y apropiados para todos los estudiantes.

C. LA SOSTENIBILIDAD EN IBEROAMÉRICA

La Agenda 2030 y en específico el Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS9), sobre infraestructura, industria e innovación, marca las nuevas metas para un desarrollo sustentable, que recientemente fueron aprobados por todos los estados miembros de Naciones Unidas. La combinación de la creciente necesidad de los gobiernos en la región de modernizar y diversificar sus economías y las metas globales aprobadas posibilita el trabajo proactivo en los países de la región. Más específicamente, se busca promover una industrialización inclusiva y sostenible, así como aumentar de manera significativa la contribución de la industria al producto interno bruto y al empleo.

    I. Como está la región en términos de Industria

En América Latina y el Caribe, la estructura productiva está centrada mayoritariamente en sectores de bajo conocimiento y se focaliza principalmente en materias primas y manufacturas basadas en recursos naturales, desarrollando una economía que tiende a generar desigualdades, uno de los grandes problemas de la región. De esta forma, el desarrollo industrial, en la actualidad constituye una gran oportunidad para los países de la región, que les permitiría alcanzar un cambio estructural progresivo con igualdad y sostenibilidad. En este ámbito, se hacen necesarias nuevas coaliciones entre los sectores público, privado y la ciudadanía, en que la Internet Industrial se convierta en un motor de crecimiento inclusivo y sostenible.

La innovación sustentable, la cual se entiende como el conjunto de acciones que buscan nuevas formas de reducir el impacto medioambiental del desarrollo productivo, de manera que la economía evolucione sin comprometer las perspectivas de las generaciones futuras, es una respuesta posible a los desafíos que plantea el desarrollo sustentable para las empresas. Para avanzar en dicha dirección, resulta clave modificar la estrategia de desarrollo tecnológico. Este cambio de enfoque implica, entre otras cosas, una mayor interacción entre las instituciones públicas que operan en las distintas áreas relacionadas con el fomento productivo, así como estrategias, agendas y actividades concretas que fijen objetivos y metas de corto, mediano y largo plazo. Estos deben ser sostenidos con un involucramiento de todos los actores del sistema y garantizados mediante una adecuada provisión de recursos financieros, con énfasis a las pequeñas y medianas empresas (PYMES).

En las economías de América Latina y el Caribe el proceso de cambio estructural progresivo ha sido débil, especialmente en comparación con las economías asiáticas exitosas. Por ello, su brecha de productividad con el mundo no ha registrado una disminución significativa y, cuando la ha alcanzado, presenta una menor velocidad que en otras economías en desarrollo.

La magnitud de la brecha antes mencionada está determinada por las características del vínculo entre el desarrollo tecnológico y las transformaciones productivas. En las economías abiertas, la ausencia de convergencia tecnológica con la frontera internacional supone un patrón de especialización donde las actividades que hacen un uso más intensivo de la tecnología tienen muy baja representación, con dos consecuencias importantes. La primera es que una estructura sesgada hacia actividades con pocos gastos en investigación y desarrollo redunda en un proceso lento de aprendizaje y magros incrementos de productividad. La segunda consecuencia es que una estructura productiva con menor peso de los sectores con uso intensivo de tecnología conlleva una menor capacidad de adaptación a cambios en la demanda.

En los mercados más dinámicos, la competitividad depende de la competencia tecnológica y los patrones de demanda de bienes de consumo y de inversión cambian frecuentemente. Las desventajas tecnológicas impiden a la región responder con la velocidad e intensidad necesarias para no perder espacio en estos mercados.

    II. Como está la región en términos de Innovación

Nada de lo que se haga en el frente externo reducirá la vulnerabilidad de la región si no se acompaña de un gran esfuerzo interno por reducir la brecha en las capacidades tecnológicas. Los ejes ambientales y de inclusión social deben articularse en torno a la incorporación, la adaptación y el desarrollo de innovaciones incrementales en las nuevas tecnologías.

A medida que los países desarrollan nuevos productos, procesos y formas de organizar la producción, sus estructuras económicas y sociales cambian cuantitativa y cualitativamente, lo que se refleja en un aumento de su ingreso por habitante y de los recursos para Investigación y Desarrollo (I+D). Se crea así un círculo virtuoso de innovación y crecimiento económico. La inversión en I+D es uno de los principales indicadores del esfuerzo tecnológico e innovador. Los índices de la región en educación, I+D y patentes son incompatibles con el objetivo de generación de empleos de mayor productividad y creciente dinamismo económico.

Los gastos en investigación y desarrollo de China y la República de Corea se distancian mucho de los de América del Sur, Centroamérica y México. El rezago del Brasil con respecto a las economías asiáticas es menor que el de los otros países y subregiones de América Latina y el Caribe debido a que ha mantenido políticas de fomento a la investigación y el desarrollo y a los sistemas de investigación, además de contar con una base industrial más diversificada que el resto de los países de la región. De todas formas, es visible la creciente brecha entre el Brasil y China en este ámbito.

A medida que aumentan las capacidades y un país se aproxima a la frontera tecnológica, se reduce su brecha de productividad y aumenta su productividad relativa respecto del país líder en tecnología y productividad. En el siguiente gráfico, se muestra la productividad relativa de diversos países respecto de los Estados Unidos y un indicador de intensidad tecnológica (CEPALITEC) que combina información sobre las exportaciones de alta tecnología, las patentes, los gastos en investigación y desarrollo y el peso de las ingenierías en el valor agregado manufacturero.

Los países de América Latina se concentran en el ángulo inferior izquierdo del gráfico con poca intensidad tecnológica y baja productividad relativa. En general, muestran niveles de productividad relativa superiores a lo que correspondería a su nivel de intensidad tecnológica en promedio, lo que refleja el mayor peso de los recursos naturales a la hora de sostener la productividad del trabajo en comparación con el capital humano.

La dinámica de la estructura productiva debe analizarse conjuntamente con la generación de capacidades productivas. La complejidad de la estructura productiva, medida a través de la importancia de la producción manufacturera de media y alta tecnología, se encuentra muy asociada a la inversión en investigación y desarrollo. Las economías de la región se caracterizan por la baja participación de estas manufacturas en el total y la escasa demanda y utilización de conocimiento.

    III. Como está la región en términos de Infraestructura

La inversión en infraestructura favorece el cambio estructural progresivo orientando hacia la reducción de las diferencias de productividad entre sectores y empresas de un país, al tiempo que se fortalecen los vínculos con el exterior y se aprovechan las oportunidades que ofrece la economía global. Esta inversión tiene una alta rentabilidad social pues facilita el acceso a bienes y servicios esenciales, como la salud o la educación, y fortalece las redes sociales. El ODS9 de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible se refiere a la construcción de infraestructuras resilientes, delineando nuevamente los puentes entre los avances sociales y los cambios económicos no explicitados en la Declaración del Milenio.

Por sus múltiples impactos económicos, sociales y ambientales, la infraestructura debe enfocarse de manera transversal en todas las dimensiones del desarrollo sostenible. Tiene un papel clave en el crecimiento económico, propiciando la base sobre la que interactúan el resto de los factores de la producción, impacta el desarrollo social de manera directa (favoreciendo el acceso de la población más pobre a los servicios de educación y salud, facilitando el suministro de agua potable y energía, o protegiendo la salud pública asegurando una mayor defensa contra los desastres naturales) e indirecta (potenciando la productividad del sector agrícola, reduciendo los costos de transporte, creando puestos de trabajo) y, finalmente, condiciona los patrones de consumo de sus usuarios, determinando el consumo energético así como el nivel de emisiones.

En la actualidad existe un consenso bastante generalizado sobre la importancia de la calidad de la infraestructura y de los servicios conexos que se prestan como factores claves para el crecimiento económico y social en particular, y el desarrollo económico en general.

En este contexto, la provisión insuficiente, ineficiente e insostenible de los servicios de infraestructura, que caracteriza actualmente la región de América Latina representa uno de los factores que impiden el progreso hacia el desarrollo sostenible. El estado actual de estos servicios causan o exacerban los desequilibrios estructurales de la región, con una estructura productiva poco diversificada, el rezago en el esfuerzo y el desempeño de la innovación, la alta concentración del ingreso y la riqueza y la vulnerabilidad ante el cambio climático (CEPAL, 2016).

Una de las causas de la escasez y la baja calidad de la infraestructura y sus servicios en la región son los bajos niveles de la inversión pública y privada en el sector de infraestructura o, mejor dicho, la brecha existente entre los niveles de inversión insuficiente y las necesidades del sector.

D. ALIANZAS PARA LOGRAR LOS OBJETIVOS COMO UN EJE TRANSVERAL

La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, es un plan de acción en favor de las personas, el planeta y la prosperidad, con la intención de fortalecer la paz universal. Los Estados Miembros de la Naciones Unidas aprobaron una resolución en la que reconocen que el mayor desafío del mundo actual es la erradicación de la pobreza y reiteran la convicción de que no será posible alcanzar un desarrollo humano real sin un compromiso global en todas las materias que afectan al propio desarrollo. Los Estados al adoptar la Agenda 2030, se comprometieron a movilizar los medios y recursos necesarios para su implementación mediante alianzas centradas especialmente en las necesidades de los más pobres y vulnerables.

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible suponen un avance teórico del concepto de desarrollo global. El enfoque universal y al mismo tiempo multidimensional de los objetivos y las metas reflejan una interdependencia entre múltiples ámbitos que generan desarrollo humano. De allí su carácter integral que debe definir los mecanismos de implementación de los países y del resto de actores de desarrollo.

Este nuevo paradigma que consolida la teoría de la interdependencia del desarrollo, obliga a los actores responsables de la puesta en marcha de la Agenda 2030 y de la consecución de los ODS a trabajar y diseñar mecanismos multidisciplinares y multisectoriales para lograr resultados efectivos en términos de calidad e impacto de las políticas públicas. De esta necesidad surge la importancia de trabajar generando sinergias entre actores, sumando esfuerzos y evitando duplicidades.

En el ODS17 los Estados reconocen que no será posible lograr los ambiciosos objetivos y metas que refleja este acuerdo global sin una Alianza Mundial revitalizada y mejorada cuyos medios de implementación se ajusten a los desafíos que implica.

Por este motivo, y que a su vez supone una novedad respecto a la Agenda del Milenio , la resolución de la Agenda 2030 hace un llamado específico a diferentes actores de desarrollo que considera imprescindibles para la definición y puesta en marcha de políticas efectivas que permitan alcanzar los ODS. De hecho, el texto recoge que: “Los gobiernos y las instituciones públicas también colaborarán estrechamente en la implementación con las autoridades regionales y locales, las instituciones subregionales, las instituciones internacionales, la comunidad académica, las organizaciones filantrópicas, los grupos de voluntarios y otras instancias.”

La Conferencia Iberoamericana tiene más de 25 años de historia de trabajo e impulso de alianzas entre diversos actores que fortalecen Iberoamérica. Cada año, antes de la celebración de la reunión de Jefes de Estado y de Gobierno, se convocan múltiples reuniones y foros de diversos ámbitos con la finalidad de desarrollar los mandatos de las Cumbres Iberoamericanas y analizar el camino que se debe seguir en el futuro. Esta red de trabajo intergubernamental o con otros actores de desarrollo, constituye un marco privilegiado para fortalecer las alianzas para el desarrollo que solicita la Agenda 2030. De hecho, la Conferencia Iberoamericana apoya la celebración de diversas reuniones ministeriales de los 22 países iberoamericanos y múltiples foros sectoriales con los mismos actores estratégicos que identifica el Objetivo de Desarrollo Sostenible 17.

Por ese motivo y para profundizar en qué oportunidades y valor añadido genera la Conferencia Iberoamericana en el impulso de Alianzas Estratégicas para alcanzar el Desarrollo Sostenible, a lo largo del 2018 se analizarán desde este enfoque los diversos ámbitos en los que trabaja el Espacio Iberoamericano con los actores clave de la Agenda 2030:

a. Reuniones de Responsables de Cooperación y Coordinadores Nacionales de la Conferencia Iberoamericana: Debemos compartir el análisis sobre los nuevos desafíos que plantea el desarrollo global y el futuro de la cooperación internacional. Los retos a los que se enfrentan los llamados Países de Renta Media así como las oportunidades para innovar modalidades de cooperación entre actores globales que permite la Agenda 2030, deben formar parte del análisis estratégico que países hagan sobre el futuro de la Cooperación Iberoamericana.

b. Reuniones Ministeriales: Impulsar el debate sobre el Desarrollo Sostenible dentro del ámbito de actuación concreto y solicitar la aprobación de un párrafo al respecto, para elevar a la XXVI Cumbre. Así mismo se contará con un registro de las reuniones Ministeriales Sectoriales que se han realizado informando a los CN y RC para el seguimiento correspondiente.

c. Sector Privado: Analizar conjuntamente el futuro de las Alianzas Público-Privadas para el Desarrollo Sostenible y la Cooperación Iberoamericana, así como la aportación de la innovación tecnológica para el Desarrollo. Identificar nuevos movimientos que generan economía inclusiva y aportan al desarrollo sostenible como es el caso del llamado Cuarto Sector.

d. Parlamentos: Reflexión sobre el papel que juegan los Parlamentos Nacionales en la implementación de la Agenda 2030 y en el impulso de la Cooperación Iberoamericana.

e. Universidades: Analizar, junto a las Universidades Iberoamericanas, el rol fundamental que la academia debe tener en el impulso y consecución de la Agenda 2030.

f. Sociedad Civil: Impulsar la participación de la ciudadanía iberoamericana en el impulso del Desarrollo Sostenible y la Cooperación Iberoamericana.

g. Administraciones Regionales y Locales: Articular y apoyar los esfuerzos que están realizando instituciones iberoamericanas para generar conocimiento y coordinación sobre el enfoque territorial de la Agenda 2030 y la Cooperación Iberoamericana.

La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible es un reto en beneficio de todos los países, es un desafío universal que nos obliga a planificar nuestra labor para sumar todos los esfuerzos hacia la consecución de los ODS. Ese camino es el que ya han iniciado miles de actores de desarrollo y en el que ya se ha puesto en marcha la Conferencia Iberoamericana para recoger insumos de cara a la próxima XXVI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno de La Antigua en 2018 bajo el lema: “Iberoamérica próspera, inclusiva y sostenible”.

Referencias

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